zakonmap.ru
25 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 50-П/2025, которым установил порядок допуска наблюдателей в участковые избирательные комиссии.
Назначение наблюдателя на два участка стало поводом для обращения в КС
В 2023 г. на выборах в Совет депутатов Богородского муниципального округа Московской области Евгений Бобров с личного согласия был назначен наблюдателем от кандидата в депутаты в участковую избирательную комиссию № 3891. Однако 4 сентября того же года политическая партия «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость» представила в ТИК г. Ногинска МО список наблюдателей, согласно которому Евгений Бобров направлялся в качестве наблюдателя в УИК № 1837. 8 сентября председатель УИК № 3891 не допустил Боброва к наблюдению, в связи с чем тот подал жалобу в ТИК г. Ногинска. Евгению Боброву было отказано в осуществлении наблюдения в УИК № 3891, при этом он был допущен к данной процедуре в УИК № 1837, поскольку одно и то же лицо может быть наблюдателем только в одной комиссии.
Евгений Бобров обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия ТИК г. Ногинска. Ногинский городской суд Московской области решением от 9 сентября 2023 г., с которым согласились вышестоящие инстанции, отказал в удовлетворении иска. Суды отметили, что поданная в ТИК г. Ногинска жалоба Евгения Боброва рассмотрена рабочей группой, образованной ТИК, и ее решением он был допущен к осуществлению наблюдения в УИК № 3891. В результате это позволило ему 9 сентября 2023 г. приступить к осуществлению полномочий наблюдателя в указанной избирательной комиссии.
Предмет рассмотрения КС
Евгений Бобров обратился с жалобой в Конституционный Суд, указав, что п. 4 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ во взаимосвязи с п. 9 и 9.1 ст. 26 этого закона не соответствует Конституции РФ, так как не определяет порядок действий территориальной избирательной комиссии в случае выявления того обстоятельства, что различными управомоченными субъектами одно и то же лицо в нарушение законодательного запрета назначено наблюдателем более чем в одну участковую избирательную комиссию. В частности, оспариваемые нормы не предусматривают обязательного извещения заинтересованных лиц и принятия иных мер, необходимых для устранения указанного нарушения.
Рассмотрев жалобу, КС отметил, что заявитель усматривает неконституционность п. 9 и 9.1 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в том, что они не устанавливают полномочий территориальных избирательных комиссий, связанных с реагированием на выявленные факты представления в них различными управомоченными субъектами – избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) или зарегистрировавшим список кандидатов, и зарегистрированным кандидатом – списков наблюдателей в случае, когда одно и то же лицо назначается ими наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии.
Между тем, пояснил Суд, эти пункты по нормативному содержанию не являются исчерпывающими и не охватывают всех возложенных на территориальные избирательные комиссии обязанностей по подготовке и проведению выборов и референдума, предполагая осуществление ими и иных полномочий в соответствии с указанным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Это означает, что отсутствие в них прямого указания на порядок действий ТИК в случае обнаружения нарушения в представленных управомоченными субъектами списках наблюдателей правила, согласно которому одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию (если иное не предусмотрено федеральным законом), не может свидетельствовать о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, тем более что оспариваемые п. 9 и 9.1 ст. 26 закона не рассчитаны на обеспечение гласности в деятельности избирательных комиссий и регулирование условий участия наблюдателей в избирательном процессе.
Как разъяснил Конституционный Суд, суды при обосновании принятых решений не применяли п. 9.1 данной статьи, а потому в отношении него заявителем не может быть реализовано право на обращение в КС с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод, поскольку таким правом обладают граждане, чьи права и свободы, по их мнению, нарушаются примененными в конкретном деле законоположениями. Таким образом, он прекратил производство по делу о проверке конституционности п. 9 и 9.1 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Исходя из этого, КС указал, что предметом его рассмотрения является п. 4 ст. 30 закона в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных в территориальную избирательную комиссию управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии.
КС выявил пробел в законодательстве
Конституционный Суд заметил, что в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ субъекты, управомоченные назначить наблюдателей, обязаны не позднее чем за три дня до дня (первого дня) голосования (досрочного голосования) представить список наблюдателей в соответствующую избирательную комиссию (п. 7.1 ст. 30). Это означает, пояснил КС, что после получения указанных списков избирательная комиссия должна проверить всех внесенных в них граждан на предмет ограничений, установленных названным законом, убедиться в назначении конкретного лица наблюдателем только в одну избирательную комиссию, предложить субъектам, представившим списки наблюдателей, внести необходимые уточнения и дополнения в сведения о наблюдателях.
Несмотря на то что указанные действия избирательных комиссий прямо не предусмотрены законодательством, они непосредственно следуют из п. 3 ст. 20 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в соответствии с которым избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, представляющую собой их генеральную (общую) обязанность, подразумевающую ответственное отношение избирательных комиссий к исполнению возложенных на них полномочий, что обусловлено конституционной ценностью избирательных прав и конституционной ролью органов и должностных лиц публичной власти в соблюдении таких прав при подготовке и проведении выборов (постановления КС от 12 марта 2021 г. № 6-П; от 17 ноября 2022 г. № 50-П; от 7 июня 2023 г. № 31-П; от 17 мая 2024 г. № 23-П и др.).
Конституционный Суд отметил: на то, чтобы избирательные комиссии соответствующим образом работали с поступившими списками наблюдателей, ориентируют и действовавшие в период проведения избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов Богородского городского округа Московской области второго созыва Разъяснения порядка работы со списками наблюдателей, представляемыми в избирательные комиссии, комиссии референдума при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдумов (приложение № 2 к Постановлению ЦИК России от 29 июня 2022 г. № 88/738-8; утратило силу в связи с изданием Постановления ЦИК от 26 июня 2024 г. № 174/1378-8).
Во всяком случае, в них на основании п. 9 ст. 30 и п. 4 ст. 63.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ было обращено внимание избирательных комиссий на то, что в случае назначения наблюдателей в участковые комиссии управомоченный субъект может представить как общий список наблюдателей по всем избирательным участкам, так и несколько списков по ряду участков в разное время с учетом установленных законом предельных сроков совершения данных действий. В списке указываются Ф.И.О. каждого наблюдателя, адрес его места жительства, номер участка (в случае назначения наблюдателя в участковую комиссию), наименование комиссии, в которую он направляется, дата осуществления наблюдения, а также рекомендуется указывать номер телефона наблюдателя.
При приеме списка назначенных наблюдателей член комиссии с правом решающего голоса проверяет в нем наличие всех необходимых сведений, а в случае отсутствия каких-либо из них уточняет эти сведения и вносит в список. Если после представления списка наступили обстоятельства, по которым наблюдатель по уважительным причинам (болезнь, командировка и др.) не сможет осуществлять наблюдение, субъект назначения наблюдателей вправе до дня (первого дня) голосования (досрочного голосования) назначить другого наблюдателя, письменно уведомив об этом комиссию и представив сведения о назначенном наблюдателе на бумажном носителе. При поступлении в избирательную комиссию списков наблюдателей ее секретарь или член комиссии с правом решающего голоса, в обязанности которого входит работа с наблюдателями, обеспечивает доведение информации из представленных списков наблюдателей до участковых избирательных комиссий не позднее чем за день до дня (первого дня) голосования (досрочного голосования) любым способом.
Во многом благодаря этому, заметил КС, достигалось эффективное исполнение требований Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, касающихся назначения наблюдателей, своевременного уведомления о них соответствующих избирательных комиссий и осуществления ими наблюдения за ходом голосования избирателей и определением итогов (результатов) выборов. В то же время, хотя указанные Разъяснения обязывали избирательную комиссию проверять поступившие списки наблюдателей и вносить в них при необходимости уточнения, они не оговаривали ее действий в случае, когда в полученных списках наблюдателей управомоченными субъектами, в том числе различными, упоминалось одно и то же лицо в качестве наблюдателя, назначенного в разные избирательные комиссии.
В результате, резюмировал Конституционный Суд, территориальные избирательные комиссии, сталкиваясь с такой ситуацией, оказывались в крайне затруднительном положении, поскольку ни законодательные, ни подзаконные акты, включая методические рекомендации (разъяснения) ЦИК, не содержали специальных указаний на этот счет, вследствие чего не исключали произвольного решения – как избирательными комиссиями, так и судами – вопроса о возможности осуществления наблюдения лицом, сведения о котором содержались в представленных управомоченными субъектами списках наблюдателей, назначенным ими в разные, в том числе участковые, избирательные комиссии. Сложившееся положение не изменилось и в настоящее время, поскольку действующее федеральное правовое регулирование по-прежнему умалчивает о том, какие действия должна предпринять территориальная избирательная комиссия, получившая от управомоченных субъектов назначения наблюдателей информацию о направлении одного и того же лица в разные участковые комиссии.
Как отмечается в постановлении, не устраняет данный юридический изъян (дефект) и избирательное законодательство субъектов РФ, на основе которого проводятся выборы в региональные органы государственной власти и местного самоуправления и которым дополнительно обеспечиваются избирательные права граждан применительно к данным видам выборов (постановления КС от 11 марта 2008 г. № 4-П; от 22 декабря 2015 г. № 34-П; от 23 октября 2020 г. № 43-П и др.). Соответствующие законы субъектов РФ, выступающие в качестве конкретизирующего регулятора избирательных отношений, носящего вторичный (производный) характер, детерминированный Конституцией, могли бы – по крайней мере применительно к региональным и муниципальным выборам – посредством введения дополнительных гарантий детально определить порядок действий территориальных избирательных комиссий в указанных случаях, но они также не содержат положений, уточняющих данный порядок.
Конституционный Суд указал, что выборы призваны объективно отражать реальную волю избирателей, поэтому в процессе их проведения должны быть обеспечены все необходимые условия гласности избирательных процедур, в том числе посредством наблюдения за голосованием и подведением его итогов. В противном случае едва ли можно рассчитывать на свободное волеизъявление граждан, обладающих активным избирательным правом, а тем самым на их уверенность в том, что выборы достигают конституционной цели, гарантирующей высшее непосредственное выражение народовластия. Соответственно, в законодательстве о выборах не должно быть неурегулированных вопросов, тем более когда они касаются гарантий избирательных прав граждан и ведут к правоприменению, угрожающему их соблюдению.
Отсутствие в Законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, равно как и в других законодательных и подзаконных актах, норм, предназначенных определить порядок действий в случае, когда в поступивших в территориальную избирательную комиссию списках наблюдателей одно и то же лицо назначено управомоченными субъектами (избирательным объединением, зарегистрированным кандидатом и др.) в разные участковые избирательные комиссии, свидетельствует о пробеле в правовом регулировании, устранение которого приобретает конституционное значение и требует адекватных мер реагирования (постановления КС от 10 января 2023 г. № 1-П; от 15 марта 2023 г. № 8-П; от 26 сентября 2024 г. № 41-П; от 25 ноября 2025 г. № 41-П и др.).
Данный пробел, в свою очередь, порождает противоречивые интерпретации относительно возможности допуска наблюдателей в конкретные участковые избирательные комиссии, что может подвергнуть серьезным сомнениям итоги голосования, подчеркивается в постановлении. С учетом конституционной ценности избирательных прав российских граждан это также чревато тем, что при решении вопроса о допуске конкретных лиц к наблюдению за выборами будет иметь место неприемлемое отступление от конституционных принципов соразмерности, пропорциональности и справедливости допустимого ограничения конституционных прав и свобод.
Подобное положение, добавил Суд, может усугубляться тем, что субъекты, виновные в назначении граждан наблюдателями без их согласия (избирательные объединения, зарегистрированные кандидаты и др.), не будут нести ответственность за эти нарушения избирательного законодательства (постановления КС от 15 января 2002 г. № 1-П; от 26 декабря 2005 г. № 14-П; от 15 ноября 2018 г. № 42-П и др.). Если – как произошло в деле заявителя – по жалобам граждан, назначенных наблюдателями, решения будут приниматься не избирательной комиссией, а образованной ею рабочей группой, а суд после поступления к нему административного иска о признании незаконными действий (бездействия) избирательной комиссии, вместо того чтобы проинформировать о нем соответствующую избирательную комиссию, которая обязана приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу (п. 9 и 9.1 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, ч. 1 ст. 243 КАС), фактически согласится с мнением рабочей группы о допуске наблюдателя в конкретную участковую избирательную комиссию, надлежащая организация избирательного процесса окажется проблематичной.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 4 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ в той мере, в какой на его основании решается вопрос о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии, не соответствующим Конституции, поскольку в нем содержится правовой пробел, способный привести к неоднозначному истолкованию и противоречивому применению данной нормы при проведении выборов.
КС указал, что признание неконституционности законоположения, являющегося предметом его рассмотрения, не затрагивает результаты выборов депутатов Советов депутатов Богородского городского округа Московской области второго созыва и не может служить основанием для их отмены, поскольку наблюдатели в соответствии с ч. 3 ст. 239 КАС вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти и местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие права наблюдателей, связанные с осуществлением ими своих полномочий, в частности с нахождением в помещении для голосования избирательного участка, наблюдением за выдачей бюллетеней избирателям (п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2023 г. № 24 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
В то же время Конституционный Суд посчитал, что Евгений Бобров имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов, форма и размер которых подлежат определению судом, рассмотревшим в первой инстанции дело с участием заявителя.
КС также обязал законодателя принять меры к устранению выявленного пробела и вызываемой им неопределенности правового регулирования. До этого он установил порядок допуска наблюдателей в участковые избирательные комиссии.
В частности, гражданин, желающий осуществлять наблюдение за голосованием и определением его итогов, письменно подтверждает согласие быть назначенным наблюдателем в конкретную участковую избирательную комиссию, которое должно храниться у субъекта, управомоченного назначить наблюдателя.
В случае выявления в представленных одним и тем же управомоченным субъектом списках наблюдателей фактов назначения одного и того же лица наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии соответствующему управомоченному субъекту надлежит внести необходимые уточнения, а после их внесения – направить информацию о наблюдателе в конкретную участковую избирательную комиссию.
В случае выявления в представленных различными субъектами, управомоченными назначить наблюдателей, списках назначения одного и того же лица наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии территориальная избирательная комиссия обязана выяснить у соответствующих субъектов наличие письменного согласия наблюдателя, в соответствии с которым направить информацию о нем в конкретную участковую избирательную комиссию.
Если более одного управомоченного субъекта подтвердят наличие письменного согласия одного и того же лица быть наблюдателем в разных участковых избирательных комиссиях, территориальная избирательная комиссия отказывает такому лицу в осуществлении наблюдения, что в случае необходимости не исключает последующего привлечения лиц, виновных в воспрепятствовании осуществлению конкретным гражданином полномочий наблюдателя, к предусмотренной законом ответственности.
Эксперты о выводах КС
По мнению партнера юридической фирмы «Лесников, Ильичёв и Партнеры» Григория Василькова, Конституционный Суд закрыл одну из схем лишения оппонента наблюдения на избирательном участке. Вместе с тем предлагаемое КС регулирование представляется небезупречным, добавил эксперт. «К примеру, если наблюдатель намеренно дал согласие двум субъектам назначения, правом заменить его пострадавший кандидат так и не был наделен. Также на практике неизбежно возникнут дискуссии относительно фразы “в случае необходимости” в той части, в которой указано на привлечение к ответственности за подделку согласия. В целом, если говорить о грядущей избирательной кампании 2026 г., представляется целесообразным исключить эти ограничения, как и подачу списков наблюдателей в территориальные комиссии. Причины, из-за которых их вводили, в настоящее время фактически ликвидированы», − пояснил он в комментарии «АГ».
Руководитель Центра конституционного правосудия Иван Брикульский обратил внимание, что в постановлении КС используется характерный для современной практики метод выявления конституционно значимого пробела: когда права нарушены не прямым запретом, а отсутствием регулирования. Конституционный Суд исходит из того, что неконституционность нормы может заключаться не только в ее содержании, но и в недостаточности, когда отсутствие процедурного регулирования создает неопределенность и допускает произвольное правоприменение. «Ключевым методологическим ориентиром становится принцип правовой определенности. Так, КС подчеркнул, что если норма не позволяет заранее понять, какие юридические последствия наступят для лица, либо оставляет органам власти чрезмерное усмотрение, это само по себе несовместимо с Конституцией. Таким образом, правовая определенность рассматривается не как абстрактное требование, а как самостоятельный критерий конституционности законодательства», − указал он.
По мнению Ивана Брикульского, КС исходит из того, что из общей, «генеральной» обязанности избирательных комиссий обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав логически вытекают конкретные обязанности – в том числе проверять списки наблюдателей и устранять очевидные нарушения до дня голосования, даже если отдельные шаги прямо не указаны в законе. «Однако методологически Суд подчеркивает предел такого вывода: без специально установленной процедуры эта обязанность превращается в широкое усмотрение, порождающее произвол в отношении избирательных прав. Тем самым КС показывает, что одной лишь декларации цели защиты прав недостаточно – конституционная гарантия требует процедурной формы, обеспечивающей предсказуемость и единообразие правоприменения», − резюмировал эксперт.
Источник: http://www.advgazeta.ru/novosti/odin-nablyudatel-ne-mozhet-byt-naznachen-na-dva-izbiratelnykh-uchastka/